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    科學選題 精準發力 為地方經濟社會發展提供法制保障

    發布時間:2018-12-03 丨 閱讀次數:

    新鄉市人大常委會

    自2015年底獲得立法權以來,新鄉市已制定出臺《新鄉市中小學校幼兒園規劃建設條例》、《新鄉市城市綠化條例》和《新鄉市城市市容和環境衛生管理條例》三部地方性法規,立法聚焦當前突出問題,社會反響良好。目前,我們已將群眾反映強烈的大氣污染防治列入2019年立法審議項目。在地方立法工作中,我們越發認識到選準選好地方立法項目對于提高立法質量意義重大。

    一、立法的新階段、新要求

    習總書記提出“四個全面”戰略布局,“全面依法治國”是題中之義。立法是全面依法治國的基礎,要實現依法治國,基礎在地方,首要在強化立法,根據地方實際制定有特色的地方性法規。依法賦予設區的市人大及其常委會地方立法權,是實現目標任務、落實決策部署的基本途徑和重要手段。正是本著重視立法,尤其是強化地方立法這一思路,《立法法》在2015年3月得以適時修改,在全國范圍內賦予設區的市地方立法權。我國立法體制發生重大調整,由全國人大和省人大(較大的市人大)兩級共存,演變為“全國人大、省人大、設區的市人大有限立法權”三級并行的局面。作為我國法律體系的組成部分,設區的市地方立法,也要順應新階段、新要求。

    2011年3月,十一屆全國人大四次會議報告正式宣布,中國特色社會主義法律體系已經形成,總體實現有法可依。十八大以來,習總書記系列講話闡述了推進全面依法治國的要求,指出“不是什么法都能治國,不是什么法都能治好國;越是強調法治,越是要提高立法質量”、“人民群眾對立法的期盼,已經不是有沒有,而是法律法規好不好、管用不管用、能不能解決實際問題”。黨的十九大報告明確提出了“推進科學立法、民主立法、依法立法,以良法促進發展、保障善治”的要求。

    在我國法律體系已初步形成、國家賦予設區的市地方立法權的新階段,我國立法供給不足的矛盾基本解決,立法工作的重心已從“解決無法可依的數量問題”轉向“實現良法善治的質量問題”。要順應新階段、新要求,必須抓住提高立法質量這個關鍵。

    科學選擇和確定立法項目,是高質量立法的先決條件。在立法過程中,立法項目選題是否科學合理,直接影響法規案起草、審議和表決等環節,直接關系到地方立法的質量與實效。立法項目選題是立法工作的源頭,是立法活動成敗的關鍵,務必在源頭上把好“選題關”。

    二、準確把握設區的市地方立法選題的判斷標準

    科學選擇和確定立法項目,是立法技術問題,更是立法價值選擇問題。把好“選題關”,才能確保地方立法更好地與改革相結合、與社會發展相結合、與民生相結合,更好體現地方特色,為地方經濟社會發展提供法制保障。

    (一)立法價值選擇

    科學選擇和確定立法項目,根本上是方向問題、立法價值選擇問題。首先要清楚“立什么法、為誰立法”。把什么樣的立法項目列入立法規劃或計劃,正如命題寫文章,簡單的堆砌辭藻而立意不深,難出好作品。在新形勢下,地方立法選題更要把握好立法價值取向,始終堅持正確政治方向,堅持圍繞改革發展大局,堅持密切結合社會民生突出問題,也即“三個堅持”:

    一是地方立法要堅持黨的領導、以習總書記新時代中國特色社會主義思想為指導。這是保證立法工作正確方向的首要原則,是地方立法工作得以不斷發展和進步的根本保障。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一,通過地方立法貫徹落實黨的各項決策部署。設區的市行使地方立法權,必須堅持黨的領導,始終把堅持黨的領導貫穿于整個立法過程,始終確保人大立法工作正確的政治方向。在立法工作中,特別是在立法項目選擇和確定中,要自覺主動地堅持黨的領導。在實踐中,我們圍繞市委的重大決策部署,研究選擇立法項目,在征得同級黨委同意后,再報送省人大審查,最終確定立法項目。在匯報方式上,有的是市人大常委會主要領導向市委常委會匯報,有的是以市人大常委會黨組的名義向市委書面匯報。比如,2019年立法審議項目的選擇和確定,我們是以市人大常委會黨組的名義向市委書面進行了匯報。

    二是地方立法要堅持服從和服務于黨和國家改革發展大局。發展是執政興國的第一要務。地方立法工作要服從、服務于改革發展,使重大改革于法有據,為發展創造良好的法制環境。設區的市行使地方立法權,要堅持地方立法同黨和國家改革、發展、穩定的重大決策相結合。通過地方立法工作,合理配置社會各方權利義務,妥善調整不同社會成員之間的關系,兼顧社會各方訴求和關切,體現社會公正,維護社會穩定,為改革、發展營造良好氛圍。在立法工作中,特別是立法項目選擇和確定中,要自覺提升大局意識、破除部門利益觀念,圍繞改革發展主題,抓住要害,選好題、立好法。

    尤其要注重破除地方保護主義、部門利益。對此,習總書記指出,國家和人民整體利益再小也是大,部門、行業等局部利益再大也是小。各有關方面都要從黨和國家工作大局出發看待立法工作,不要囿于自己那些所謂利益,更不要因此對立法工作形成干擾。在立法工作中,特別是立法項目選擇和確定中,設區的市人大要強化“大局意識”、站在地方立法一線,統籌協調利益關系,自覺維護立法活動公平公正。對個別群體以立法之名謀取“部門利益”的立法動議,要敢于直面矛盾焦點、敢于較真碰硬、敢于做出公正決斷。比如,我們針對“大班額”導致的學生家長上訪問題,站在公平公正的角度上,將《新鄉市中小學校幼兒園規劃建設條例》作為首部法規確定下來,敢于動某些部門的特殊權利,解決學校用地規劃不合理、規劃隨意變動等問題。

    三是地方立法要堅持“地方特色”。地方性法規是國家法律體系的重要組成部分,地方立法是國家立法的重要補充。地方立法必須適應地方需要,突出地方特色。何為地方特色?全國人大常委會在有關報告中明確提出:“地方特色”就是“從本地的具體情況和實際需要出發,需要規定什么就規定什么,使地方性法規具有針對性和可操作性,真正對地方的改革發展穩定工作起到促進和保障作用” 。

    地方立法權限放開到設區的市,本意就是鼓勵設區的市放開手腳,用地方立法的形式,彌補國家和省級立法的不足,回應地方實際需求,規范地方行為,促進和保障地方經濟社會的健康發展。忽視“地方特色”,無視地方實際,簡單照抄照搬上位法或其他地方立法,就無法體現地方需求,無法解決本地實際,地方立法也終將失去存在的價值。

    在法制統一原則之下,設區的市行使地方立法權,要緊密結合地方經濟社會發展實際,體現地方特色,提高針對性、可操作性,發揮其在立法體系中的補充、創制、先行先試等作用。我市作為全國優秀旅游城市、國家衛生城市、全國文明城市,但城市市容和環境衛生管理中還是存在入廁所難、停車難、占道經營等關系民生的突出問題。為此,我們將《新鄉市城市市容和環境衛生管理條例》列為2018年的審議項目,目前該條例已經省人大常委會批準,將于2019年1月1日起施行。2018年11月16日,我們組織召開了《新鄉市城市市容和環境衛生管理條例》宣傳貫徹暨新聞發布會,該條例得到了廣泛認同。

    (二)立法技術選擇

    選擇和確定地方立法項目,要根據合法性、合理性原則來標準進行選擇。

    (1)合法性標準:不抵觸

    判斷地方立法項目的合法性,“不抵觸”原則是底線,要在“不抵觸”原則之下尋找立法空間。具體來說,“不抵觸”就是不能與設區的市立法權限相抵觸,不能越權立法,即不能超越“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”三個方面制定地方性法規。設區的市選擇和確定地方立法項目,要嚴格合法性審查,自覺強化“依法立法”意識。2018年,我們收到了政協委員要求對電機動三(四)車銷售進行立法的提案,經研究,我們認為該項提案超越了立法權限。

    (2)合理性標準:科學性

    合理性是科學立法的重要體現,地方立法選題也必須遵循這一原則。設區的市在立法選題時要進行合理性評估,上位法已有不立,中央和省已制定立法計劃的不立。地方立法資源有限,設區的市地方立法要始終立足本地實際,遵循立法規律,有效解決城市發展中的突出問題,不為立法而立法,不搞攀比,不照抄照搬。

    結合我市地方立法選題經驗,緊要有用先立,有利社會民生先立。如我市對于制定地方立法條例必要性進行評估,因河南省人大已制定,只需依法遵守即可,不再重復立法。3年來,我市聚焦“上學難”、“城市綠地遭蠶食”、“垃圾圍城”等民眾反映強烈的問題,先后制定出臺了《新鄉市中小學校幼兒園規劃建設條例》、《新鄉市城市綠化條例》和《新鄉市城市市容和環境衛生管理條例》三部地方法規,社會反響良好。又如省內某地市在首部地方立法項目選題時,準備制定“拆遷”方面的地方條例,因其未充分考慮社會公眾的利益訴求,經省人大審核后,建議其重新選題。

    三、對于設區的市地方立法選題的建議

    (一)圍繞中心大局,做好重點領域立法

    立法選題要有大局意識,關注涉及國計民生的重要領域,確保國家發展、重大改革于法有據,把發展改革決策同立法決策更好結合起來。設區的市在地方立法選題時,要堅持問題導向,努力提高立法的針對性、及時性、可操作性,發揮地方立法對本行政區域發展、改革的引領和推動作用。

    新時期,全國人大常委會委員長栗戰書就用好地方立法權提出“加強生態環境領域地方立法”、“將社會主義核心價值觀融入地方立法”、“加強民生領域地方立法”等三方面要求。這既是中央要求,也符合地方立法的實際和需要,應當認真貫徹實施。

    (二)爭取省人大對立法選題工作的指導

    設區的市人大常委會開展立法工作的基礎相對薄弱、經驗少,省人大及其常委會行使地方立法權已有30多年,其立法經驗豐富,專業人才多,業務能力強。設區的市人大一定要積極爭取省人大對立法工作特別是地方立法項目選題工作的指導。通過接受省人大的業務培訓和審查指導,解答工作中的困惑,消除工作中存在的顧慮,明確工作方向,更好地推動相關工作的開展。我市三部地方性法規得以順利制定出臺,首先就得益于省人大對我市選題工作的指導。

    (三)強化黨委對立法選題工作的領導

    選好選準立法項目,離不開市委、市人大黨組的重視和大力支持。要加強黨對立法工作的領導,健全人大主導立法機制,發揮政府及其部門重要作用,形成黨委領導、人大主導、政府參與、社會的立法格局。設區的市地方立法選題,要報經同級黨委批準,才適宜確定為正式立法項目。

    (四)堅持人大對立法項目選題的主導

    黨的十八屆四中全會提出了“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制,發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”的要求。設區的市人大,必須充分發揮對立法工作,特別是立法選題的主導作用?!傲⑹裁捶ā边@個根本問題要由人大主導。設區的市人大主導立法項目的選擇,既要貫徹中央大政方針,又要立足地方實際情況,對社會矛盾突出、急需立法調整的領域,優先立法。對于各方面的立法需求,要全面考慮、充分論證、審慎決策;對于借立法之名謀取“部門利益”的立法動議,要敢于直面矛盾焦點、敢于做出公正決斷。

    (五)拓寬立法項目征集渠道

    主導立法項目征集,需要加強調查研究,多方聽取意見,使立法項目選題,真正集中民智、反映民情、體現民意。努力探索開門立法的有效方式和途徑,積極發揮立法咨詢專家、基層立法聯系點的作用,不斷拓寬法規項目的來源渠道,建立一套民主科學的法規項目公開征集機制,選準選好立法項目,為保證地方性法規的質量凝聚廣泛的社會和民意基礎。

    (六)加強立法項目論證

    立法項目論證,需要人大代表、人大各專門委員會、政府職能部門以及立法咨詢專家等的廣泛參與。經過集思廣益,充分論證、才能選準選好題目,更好體現地方特色,確保地方立法“立得住,真管用,有實效”。我們探索使用了立法計劃與立法項目庫相結合的模式,既貼近實際又便于操作。要堅持“四個不立”,即立法項目不是經濟社會發展急需的不立;雖有立法必要但立法條件不具備的不立;能用黨紀、政策、規章、道德解決的不立;立法目的針對性不強、效果不理想的不立。只有這樣,才能保證將有限的立法資源用在經濟社會發展最急需的立法項目上。

     

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