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    借力“法律智囊團” 提高依法履職水平

    發布時間:2018-11-06 丨 閱讀次數:

    ——關于新鄉市人大系統建立法律顧問制度的調研與思考

    新鄉市人大常委會

     

    黨的十八屆三中全明確提出:要普遍建立法律顧問制度。市縣級人大常委會作為地方國家權力機關,處在民主法治的第一線,承擔著全面推進依法治國的重要任務,通過借助法律專業人員力量,監督和支持“一府一委兩院”依法行政、依法監察、公正司法具有重大的現實意義。2009年,新鄉市人大常委會在全省人大系統率先聘任了5名法律顧問,部分縣(市、區)人大常委會也相繼聘任了法律顧問,為常委會依法立法、依法監督、依法決定重大事項等方面,提供法律咨詢和建議。如何更加有效地發揮人大法律顧問組的作用,2018年8月至9月,新鄉市人大常委會調研組采取座談走訪、問卷調查等多種形式,深入到衛輝市、原陽縣等(縣、市)人大常委會,對此項工作進行了專題調研,力求進一步提煉經驗,找準問題,提出對策建議,推進人大法律顧問工作更加規范發展,為法治新鄉建設作出積極貢獻。

    一、基本做法及成效

    (一)嚴格選聘條件和方式,夯實人大法律顧問工作基礎。

    為選聘出一批業務精通、德才兼備的法律顧問,新鄉市人大常委會及縣(市、區)人大常委會按照公開、公正、擇優的原則,多元化、多渠道遴選政治素養好、業務能力強、專業水平高、敬業精神佳的專家學者、律師作為法律顧問的重要來源,逐步提高人大法律顧問的專業化水平。2009年,新鄉市人大常委會選聘法律顧問采取個人自愿報名、專業機構推薦等方式,由市人大法制室會同人大常委會相關部門組成考察組對候選人進行考察,從本市法律專家和執業律師中選聘了5名法律顧問,聘用任期為2年。2014年至2018年,市人大常委會先后兩次對法律顧問進行了重新聘任,人員由5人增加到8人,聘用任期延長至5年。其中,河南師范大學法學院副教授2名、新鄉醫學院副教授1名、律師5名。常委會印發了聘任通知,在常委會上正式向法律顧問頒發了聘任書。延津縣、輝縣市人大常委會聘任法律顧問注重在從事法律工作的人大代表中選聘。原陽縣人大常委會選聘法律顧問的條件為:堅決擁護黨的路線、方針、政策,模范遵守憲法和法律;具有良好的職業道德和社會責任感;具有良好的專業素質和豐富的法律實務工作經驗,有一定的專業影響力。衛輝市人大組織人員對法律顧問候選人進行考察,既考察其業務能力,又注重個人政治品德。在調研中我們了解到,新鄉市下轄的12個縣(市、區)人大常委會中,目前已有8個縣(市、區)人大常委會(衛輝市、輝縣市、原陽縣、延津縣、封丘縣、長垣縣、衛濱區、紅旗區)聘請有法律顧問,全市人大系統法律顧問達33人。

    (二)明確職責和履職要求、促進法律顧問制度化、規范化管理。

    新鄉市人大常委會及縣(市、區)人大常委會相繼建立了法律顧問制度,對法律顧問如何履職提出了明確要求,努力做到開展工作有據可依、有章可循。2009年10月,經新鄉市十一屆人大常委會主任會議研究同意,市人大常委會出臺了《新鄉市人大常委會法律顧問組工作辦法》,明確了法律顧問組在立法調研、執法檢查、重大事項決定、規范性文件備案審查、涉法案件督查等方面的工作職責。同時規定了法律顧問組的工作原則,法律顧問在履行職責時,要恪守職業道德,保守人大工作秘密,未經常委會主任會議許可,不得向外公開或泄露常委會的文件資料和有關情況,不得利用工作便利謀取個人私利。衛輝市、原陽縣人大常委會下發了聘任法律顧問的通知,提出法律顧問要列席人大常委會會議、主任會議、工作委員會會議,并就討論的有關事項提供法律意見和建議。輝縣市要求法律顧問為人大常委會制定規范性文件以及有關決定、決議提供法律依據和意見。長垣縣要求法律顧問為人大常委會辦理公民、法人和其他組織的申訴、控告案件以及實施個案監督工作提供法律咨詢和服務。這些制度對法律顧問工作程序、工作方式、權利義務、日常管理等內容都作了規范,進一步促進了法律顧問工作的制度化和規范化。

    (三)法律顧問工作范圍不斷拓展,職能作用不斷發揮。

    近年來,新鄉市人大系統法律顧問圍繞各級人大常委會的主要任務和重點工作,緊扣立法、重大事項決定、監督、規范性文件備案審查等職權的行使,認真履行職責,努力為人大常委會提供優質、高效、及時、準確的法律服務,充分發揮了法律“智囊團”作用。

    1、參與地方性法規制定,促進民主立法、科學立法。2015年11月,新鄉市人大具有了城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護方面的立法權限。人大常委會充分發揮法律顧問作用,完善法律顧問有序參與立法的途徑和方式,組織他們積極參與地方性法規的起草、調研、論證等工作。法律顧問先后參與了市人大常委會組織的城市綠化、市容和環境衛生等方面的立法調研,提出立法意見建議20余條,其中,“加強

    古樹名木后備資源的保護”、“加強對市容和環境衛生的宣傳教育,增強市民維護市容和環境衛生意識”等多條建議被采納。在制定《新鄉市中小學校幼兒園規劃建設條例》中,法律顧問提出了應建立教育用地儲備制度和聯審聯批工作制度,對有效解決城區義務教育學位不足,規劃配建不到位等問題起到了積極作用。

    2、嚴把審查關,確保規范性文件的合法性。

    新鄉市人大常委會積極發揮法律顧問作用,對于復雜或專業性較強的規范性文件,注重發揮法律顧問的作用。采取法制室和法律顧問相結合的會審辦法,加強對規范性文件的審查和糾錯力度,推動法律顧問角色由“消防員”向“守門員”轉變。定期召開法律顧問座談會,對備案的規范性文件,尤其是市政府的文件逐條逐款討論,確保審查質量,在對《新鄉市人民政府關于加快發展養老服務業的若干意見》、《新鄉市人民政府關于在城區全面禁止燃放煙花爆竹的決定》、《新鄉市公安局關于市區內實施電(機)動三、四輪車限行的通告》等文件進行審查時,提出修改意見達10多項。對不屬于規范性文件的予以退回,對發現的問題要求制定機關作出解釋、補充材料。新鄉市人大常委會不斷探索法律顧問參與人大內部制度的修訂等工作,先后協助人大常委會和機關對《新鄉市人民代表大會常務委員會工作辦法》、《新鄉市人民代表大會常務委員會議事規則》、《新鄉市人民代表大會常務委員會主任會議議事規則》等20多項規章制度進行了認真修改。同時,組織法律顧問對規范性文件備案工作辦法提出修改意見,對備案審查程序、接受登記、審查范圍、存在違法或不適當情形的處理方式等具體事項做了更為明確的規定。衛輝市、原陽縣將修訂的規章制度組織法律顧問逐項逐條進行審查,并對每項規章制度形成審查意見。

    3、積極參與監督工作,提高常委會決策的法治化、科學化水平。

    新鄉市各級人大常委會進一步加強與法律顧問的聯系,邀請他們列席人大常委會會議、參與執法檢查、視察調研、專題詢問等工作,提出法律意見和建議,為常委會決策把好“合法關、程序關、責任關”三關,彌補了委員中缺乏法律專業人員的短板,提高了常委會決策的法治化、科學化水平。近三年來,市人大法律顧問參與人大常委會視察執法檢查、調研活動30余次,提出了多條法律意見和建議。如,在聽取和審議市檢察院關于刑罰執行法律監督工作情況的報告時,法律顧問提出要加強對刑罰變更執行的同步監督,健全社區矯正制度,保證刑罰執行公正有效等建議。在參與建筑法執法檢查中,對發現的違反建設程序、質量安全措施不到位等問題,提出要強化對建筑領域的監督管理,嚴查未批先建等違法現象。在進行交通事故責任糾紛案件審理工作調研時,法律顧問提出:“交強險”將醫療費用限制在“醫保范圍內”以及醫療、人身損害和財產損害限額分項賠償的規定不合理,并提出多條建議,得到了相關部門的重視和關注。

    4、參與信訪問題的接待和處理,促進信訪工作法治化。

    新鄉市人大建立了法律顧問參與信訪工作制度。要求法律顧問對行政執法和司法問題的信訪案件提供法律咨詢,維護信訪群眾的合法權益和社會穩定。市人大常委會信訪工作機構和工作委員會根據來信來訪案件所涉及的法律問題,提出需請法律顧問參與接待處理的擬辦意見,報請人大常委會分管主任審批。對一些對涉法重大、疑難和典型信訪案件,信訪工作機構提前向法律顧問通報基本案情,提供相關材料,組織召開案件的協調會、聽證會,聽取法律顧問意見。近五年來,新鄉市人大法律顧問組協助有關人大常委會處理重大涉法涉訴信訪案件40余件,參與信訪事項協調會10余次,提供法律意見近百條。內容主要涉及勞動爭議、拖欠農民工工資、拆遷補償、土地承包流轉費用等。原陽縣人大法律顧問協助信訪工作機構對信訪人進行法律宣傳教育,提供法律咨詢,做好疏導息訴工作。衛輝市人大組織法律顧問為“老大難”的信訪群眾釋疑解惑,對其進行法制教育,對受理的各類疑難信訪案件提出法律意見,有效地維護了人大權威和群眾合法權益。

    二、存在問題

    (一)對法律顧問的認識不到位。

    就整個人大系統而言,個別單位主要領導以及相關法制工作負責人對聘請法律顧問的重要性認識還不到位,新鄉市目前還有4個縣區人大沒有聘請法律顧問。有個別縣區對遇到的法律問題,固定咨詢一位比較熟悉的律師,但從未頒發過聘書,也未給予任何費用,不能確切認定為是人大的法律顧問。雖然在工作中,解決了一部分法律問題,但缺乏嚴肅性,如果出現問題,難以確定責任。整個人大系統聘請法律顧問的情況,與政府系統相比,有很大差距。據了解,新鄉市各級政府和具有執法職能的絕大多數局委都已聘請法律顧問,法律顧問制度落實相對更到位。

    (二)聘任法律顧問的門檻不夠嚴謹。

    目前,各縣區人大聘請的法律顧問情況有所不同,在已聘請法律顧問的8個縣區級人大中,其中5個縣區人大常委會聘請的顧問是專職律師,3個縣人大聘請的是具有律師執業證的公職人員。按照中共中央辦公、國務院辦公廳印發的《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》(中辦發[2016]30號)文件規定,“黨政機關內部專門從事法律事務的工作人員可以擔任法律顧問。法律事務較少的縣級以上地方黨委和政府工作部門可以配備兼職人員履行法律顧問職責。各級黨政機關可以設立公職律師。公職律師履行黨政機關法律顧問承擔的職責,可以受所在單位委托,代表所在單位從事律師法律服務?!钡珱]有規定在職公職人員可以擔任外單位法律顧問。就人大工作實際而言,“一府兩院”是人大常委會監督的對象。聘請在職法院、檢察院或者司法局公職人員擔任人大法律顧問,在一定程度上會影響法律顧問作用的發揮。

    (三)法律顧問參與人大工作還不夠具體深入。

    目前,一些縣(市、區)法律顧問參與人大工作多是列席人大常委會,參加立法調研、執法檢查等工作。在重大決策前介入少,或者根本沒有介入。同時,提出的法律意見多數為口頭咨詢意見,缺乏嚴肅性。對人大法制工作提出的建設性意見或實際解決問題不多,未能充分發揮好其法務上的參謀、助手作用。法律顧問參與工作不夠具體深入的問題,也與人大本身的工作性質有關,人大工作宏觀指導性強,與政府具體執法不同。如何更好地發揮人大法律顧問的作用,需要進一步探索和研究。

    (四)法律顧問報酬支付標準不一。

    法律顧問經費因缺乏制度支撐,隨意性較大,長效機制有待完善。目前,新鄉市人大常委會法律顧問補貼是以每人每年1萬元來支付的,但縣區人大中僅有1個縣給予法律顧問少量交通補貼,其余縣區人大均沒有支付任何報酬。與政府系統對比,政府部門法律顧問報酬基本在每人每年2萬至5萬,如遇需要出庭的重大法律事務還會另行付費。支付報酬相對較高。

    三、對策及建議

    (一)提高對聘任法律顧問必要性的認識。人大及其常委會作為國家權力機關,開展的監督、立法、重大事項決定等工作,都需要法律專業人員提供更有針對性的、準確性的法律指導和法律服務,以彌補人大內部法律人員不足的短板。各級人大主要負責人要從組織建設、制度建設和法律顧問實際工作上給予全面支持,要經常征求和聽取法律顧問的意見建議,協調解決工作中遇到的困難和問題,進一步提供各項服務保障,為法律顧問工作順利開展創造良好的條件。

    (二)建立公平競爭的選聘制度。要加強對人大法律顧問的規范選用,可以通過競聘的方式進行,實行“擇優選用”。還要根據人大的實際工作量體裁衣,選擇適合人大工作需求的法律專家,發揮既精通法律又熟悉人大工作的優勢,為人大依法履職、依法決策提供高質量服務。

    (三)健全工作目標考核評價體系。要建立“有序競爭,優勝劣汰”的動態管理方式,推行法律顧問出具書面法律建議書制度以及年度述職報告制度。建立法律顧問綜合考評機制,明確考核時間、內容和方式方法,考核結果作為續聘、解聘的主要依據,以激發法律顧問工作的競爭意識和積極性,提高工作效率和水平。

    (四)建立法律顧問經費保障機制。要統一法律顧問的報酬標準,將其作為法律顧問制度的重要內容予以明確規定。要將聘請法律顧問等購買法律服務相關費用,按照本級財政預算管理要求,統籌安排,作為專項經費予以保障,推動人大法律顧問工作順利開展。

     

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